我國信用評級行業的發展進程

　　我國信用評級行業的產生源于1987年，中國人民銀行為了規范企業債券的發行開始牽頭組建信用評級機構。2005年以后隨著債券市場的發展，信用評級行業也開始加速發展。回顧我國信用評級機構近30年的發展歷程，大致可以將其分為起步、探索、成長和快速發展4個階段：

　　(一)起步階段(1987-1992年)

　　為了規范我國企業債券的發展，1987年在中國人民銀行和國家發改委的牽頭下組建了第一家信用評級機構—吉林省資信評估公司。之后這類評級公司在全國各地紛紛落地開花，最多時曾達到96家。1989-1990年，我國國內的高通貨膨脹環境引發了搶購風潮，中國人民銀行總行下達了全部撤銷銀行內部的評級公司的通知，并設立了全國信譽評級委員會來開展評級業務。

　　(二)探索階段(1993-1999年)

　　在這個階段，信用評級機構在債券市場的地位得到確立，極大地推動了信用評級行業的發展。其發展呈現出兩個特點：一是評級業務種類比較窄，僅限于對貸款企業的評級和企業債券的評級;二是信用評級市場的格局基本確立。1997年，中國人民銀行初步確定了9家信用評級機構為企業債券進行信用評級的資格。此后每年企業債券評級、可轉債信用評級業務基本由中國誠信、大公國際、聯合信用、上海遠東等機構瓜分。

　　(三)成長階段(2000-2004年)

　　此階段我國政府層面高度重視社會信用體系和信用制度的建設與完善，認為信用評級行業是資本市場健康發展的重要基礎設施。政府開始加大對信用評級行業的培育和發展力度，這表現在隨著債券市場的債券品種增多，監管部門進一步擴大了信用評級結果的援引范圍，也進一步創造和提升了市場對信用評級的需求。

　　(四)快速發展階段(2005年至今)

　　我國債券市場自2005年以后迅速擴張，這為信用評級行業的發展打下了良好的市場基礎，信用評級行業開始進人入發展的快車道。一是我國信用評級機構初具規模且行業龍頭初步顯現。目前我國從事信用評級的機構有100多家，有5家初具規模，分別為聯合資信、中國誠信、大公國際、上海新世紀、上海遠東，其年收入都超過千萬元，僅信用評級收入就在2000萬元-4000萬元之間。二是在信貸市場上主體評級和債券評級的種類都增加了不少。如主體評級除了借款企業的主體評級還有擔保公司主體評級和集團企業主體評級;債券評級方面增加了各種票據、公司債、企業債、短期融資券、可轉債、金融債等的信用評級。三是我國信用評級機構積極開展與國際評級機構的合作。2005年10月聯合資信評估有限公司與惠譽開展評級項目合作，2007年惠譽評級持有聯合資信49%的股份，成為其兩大股東之一;2006年穆迪購買中誠信國際49%的股份。四是債券信用評級市場呈現出寡頭壟斷格局。無論是企業債券、中期票據還是短期融資券，中國誠信、聯合資信、大公國際和新世紀基本占據了債券市場的主要份額。

　　雖然自2005年以來我國信用評級行業得到較快的發展，但也不過短短的十幾年，總體上來說，信用評級機構的聲譽資本較弱，公信力不強，很難與國際知名三大評級機構競爭。

　　我國信用評級行業監管的演變及現狀

　　我國信用評級最早是源于債券評級，主要是為了規范債券市場的發展。西方發達國家的信用評級行業都經歷過較長時期的自律管理，而我國對信用評級機構的管理自其產生以來就是以政府主導的官方監管為主。

　　(一)單一主體的監管階段(1987-1997年)

　　1987年我國第一家信用評級機構獲得中國人民銀行批準成立，此后陸續組建了一批信用評級機構，都是由中國人民銀行負責審批、管理和監督。1989年以后，中國人民銀行下發通知要求撤銷各分行出資設立的信用評級機構，將信用評級業務交由信譽評級委員會來辦理。各省、自治區、直轄市可以設立一家信譽評級委員會，評級委員會的業務以企業債評級為主。中國人民銀行各省、自治區、直轄市分行負責信譽評級委員會的審批并報總行備案。銀行系統之外的外部資信評級機構的審批也由中國人民銀行負責。這個時期中國人民銀行是信用評級行業的唯一監管主體，全面負責信用評級機構的審批、資質認證和管理。

　　(二)多主體，多層次監管階段(1997年至今)

　　從1992到2003年，我國金融業逐漸確立了分業經營、分業監管的格局，債券市場的管理被分割為三家：銀行間債券市場管理歸屬于中國人民銀行;公司債券管理歸屬于證監會;企業債券業務由發改委負責管理。對信用評級行業的監管也呈現出多主體、多層次的模式，這一點集中體現在不同的監管主體各自負責評定、發布允許市場準入的信用評級機構名單。

　　1997年12月，中國人民銀行認可了9家評級機構的企業債券信用評級資格，并且將獲得這9家評級機構的評級結果作為企業債券發行的必要條件之一，而且明確指出人民銀行只承認這9家信用評級機構對企業債券作出的資信評估等級結果。2005年，人民銀行頒布《短期融資券管理辦法》，允許符合條件的非金融企業在銀行間債券市場向機構發行短期融資券，同時要求所發行的短期融資券均須獲得經過人民銀行資質認證的評級機構的信用評級。2006年3月和11月，人民銀行分別印發《中國人民銀行信用評級管理指導意見》和《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》，對從事銀行間債券市場和信貸市場評級業務的評級機構、業務和管理要求作了規定，統一了信用評級的要素、標識及含義。2013年，為了進一步促進市場的發展和良性競爭，人民銀行改變信貸市場信用評級管理方式，由事前認可改為著重進行事中事后監測和管理，規范評級操作。2014年，中國人民銀行再次公布了評級結果可以在銀行間債券市場公布的6家信用評級機構名單。2016年10月12日，為了規范信用評級活動、保護當事人合法權益、促進信用評級業健康發展，中國人民銀行會同發展改革委、證監會起草了《信用評級業管理暫行辦法(征求意見稿)》。征求意見稿第三條明確監管主體包括信用評級行業主管部門和信用評級市場監督管理部門，中國人民銀行是信用評級行業主管部門，中國人民銀行、國家發展和改革委員會、中國證券監督管理委員會在職責范圍內依法對信用評級業務實施監督管理。

　　證監會對證券業信用評級機構的管理問題最早是在1997年頒布的《中華人民共和國證券法》中提出的，其中第167條明確規定國務院證券監督部門依法對證券資信評估機構監督和管理。2007年證監會又發布了《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》，確立了證券市場評級制度和監管措施。2016年12月證監會再次公布了取得中國證監會證券評級業務許可的資信評級機構名錄。

　　國家發改委負責企業債券的發行核準，承擔企業債券評級業務指導，2003年認可5家評級機構，2008年和2011年又分別認可了鵬元資信和東方金城的評級資格。

　　保險機構是資本市場的重要機構投資者。為了維護保險資產的質量，保監會也明確規定保險公司所投資債券必須經由保監會認可的信用評級機構評級，并且規定了各類債券的最低信用等級要求。2004年保監會從評級結果使用的角度核準了5家評級機構;2007年2月保監會對保險機構建立內部評級提出了要求;2013年保監會發布認可7家信用評級機構能力備案的公告;2014年保監會又認可了中債資信評估有限公司。

　　我國信用評級行業監管實踐中存在的不足

　　(一)缺乏統一完善的監管立法

　　目前，中國還沒有專門針對信用評級進行監管的法律，只是散見于一些法律條例和部門規章有關于信用評級和信用評級機構的規則。我國目前涉及信用評級的法規文件有近60項，發布的主體包括人民銀行、發改委、證監會、銀監會、保監會、上證所和深交所、證券業協會、交易商協會，但大部分是針對評級結果使用的一些規范或要求，專門針對信用評級機構及其評級行為進行約束管理的法規文件較少，主要是2006年中國人民銀行發布的《信用評級管理指導意見》與《信貸市場資信評級業務管理暫行辦法》， 2007年中國證監會發布的《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》， 2013年中國人民銀行發布的《關于加強中國銀行間債券市場信用評級作業管理的通知》，但是這些部門規章和條例僅僅適用各自管理的市場，標準不統一，立法層次較低;規范和要求比較粗疏，條文偏向原則性表述，可操作性較差。

　　(二)缺乏統一的監管主體，市場準入制度不一致

　　我國信用評級業務涉及金融市場多個領域，中國人民銀行、發改委、中國證監會等部門在各自職責范圍內，通過對不同債券品種的管理而對信用評級機構進行監管，其中銀行間債券市場和信貸市場信用評級業務由人民銀行監管，交易所市場的信用評級業務由證監會監管，企業債信用評級業務則由發改委監管(見表)。雖然2011年國務院明確由人民銀行負責信用評級行業的統一監管，2016年發布的《征求意見稿》再次明確人民銀行是信用評級業的主管機構，但對分割的債券市場評級機構的資質認定和業務管理仍是由不同部門進行。不同部門認可資質的標準和準入門檻高低也不同，比如信貸市場上市場準入的門檻較低，被認可的信用評級機構的數量達到80多家，這些機構在公司背景、管理水平、業務素質等方面良莠不齊、高低不一，而債券市場上存在多頭管理，認可的信用評級機構較少，只有7家，評級業務的管理也較為嚴格。這種多頭監管局面對信用評級行業的公信力和權威性帶來一定的影響，也容易引起無序競爭。另外這種多頭監管、多頭認證也極容易導致信用評級機構監管重疊和監管套利。

　　(三)信息披露監管不健全

　　雖然在《證券市場資信評級業務管理暫行辦法》和《信貸市場和銀行間債券市場信用評級規范》中都對信用評級機構提交給監管機構的信息披露資料作出了詳細的要求和規定，但是并沒有強制要求評級機構向社會公眾和投資者進行信息披露，更不用說對于信息披露的具體內容和格式作出要求了。在2016年10月人民銀行發布的《信用評級業管理暫行辦法(征求意見稿)》第38條中要求評級機構應當通過市場監督管理部門指定的網站或公司網站進行信息披露，但是這些信息只對會員開放，非會員投資者想要獲得有效信息不僅費時費力，數量也非常有限，難以借此對不同信用評級機構的評級質量進行比較和判斷。這必然導致對信用評級機構的市場約束功能無法發揮作用。

　　(四)對利益沖突的監管不夠詳細完善

　　我國信用評級機構的評級業務絕大多數采取的是發行人付費模式，這意味著利益沖突應該是監管的重點和難點。人民銀行在2016年的《征求意見稿》中主要明確了從評級機構的獨立性和評級人員的獨立性來進行利益沖突的監管。對評級機構的獨立性問題主要采取了禁止制度，列舉了4種情形下信用評級機構不得開展的評級業務。在保證評級人員的獨立性方面，也僅僅列舉了4種情形要求信用評級機構建立回避制度。從這些規定來看一方面人民銀行對主要利益沖突類型的界定不全面，比較模糊;另一方面對利益沖突監管的措施比較簡單，不能根據利益沖突的嚴重程度進行差異化監管，可操作性也差。

　　(五)行業自律監管薄弱

　　信用評級行業協會是實現行業自律管理的行業組織機構，主要通過制定自律公約以及有關的業務規章和收費標準來規范和約束信用評級機構的評級活動或行為，促進行業整體良性發展。我國在2010年分別成立戶了中國證券業協會證券資信評級專業委員會和中國銀行間市場交易商協會信用評級專業委員會，但兩個自律組織層次較低，主要在證券業協會和交易商協會下開展工作，成立時間較短，很難有效發揮自律的作用。

　　(六)投資者利益保護不力，懲罰機制不夠健全

　　從各市場監督管理部門出臺的管理條例和辦法來看，對于信用評級機構違規的懲罰普遍是行政問責，力度比較輕，最嚴重的懲罰也就是退出信用評級市場，罰款金額較低，一般是違法金額的1倍以上3倍以下，很難起到震懾作用。尤其是對于信用評級機構違規違法行為給投資者造成損失的賠償機制沒有建立，缺乏民事責任追究制度，無法對投資者利益進行保護。

　　進一步完善我國信用評級行業監管的政策建議

　　隨著我國金融市場的不斷發展，尤其是債券市場的發展，信用評級行業也將持續進入加速發展期，國際評級機構也抓住機會，紛紛通過與我國信用評級機構的合資或合作方式來進入中國市場。為了更好地提高我國信用評級機構的中介服務質量，促進我國金融市場的健康有序發展，實現我國金融安全，應該針對我國信用評級行業在準入制度、信息披露制度、利益沖突監管等方面存在的問題，采取相應的措施，盡快完善對其的監管。

　　(一)盡快出臺對信用評級監管的專門立法

　　目前我國關于信用評級機構監管法律法規散見于各個監管部門的規章制度中，缺乏系統性和統一性，使得在監管實踐中缺乏充分、完整的法律依據，無法有效約束信用評級違規行為。因此有必要建立一個系統的、多層次的評級監管法律框架，由國家級法律和部門規章實施細則共同構成，形成基本的、統一的監管標準和法律規范。

　　(二)完善信用評級市場準入和退出監管

　　根據2016年發布的《征求意見稿》，中國人民銀行將會成為信用評級行業的主管機關，同時證監會、發改委仍作為市場監督管理部門。中國人民銀行將負責起草相關法律法規文件，制定信用評級機構準入基本原則和行為規范。建議由中國人民銀行制定統一的市場準入退出標準，在制定準入標準時除了沿用注冊資本、高級管理人員資質、營業場所、財務報表等要求外，應該進一步細化和補充，如評級流程、程序方法、防范利益沖突的內部控制管理措施等。另外為了維護國家金融安全和經濟安全，同時促進本國信用評級機構的國際化發展，針對外國信用評級機構也應制定相應的準入制度，比如對涉及到我國金融、國防等國家安全和主權利益的業務應對其進行禁止或限制;在批準外國評級機構進入本國市場時，外國政府也應該放開本國市場允許我國評級機構進入;在外國機構投資入股本國的信用評級機構時，對其持股比例進行限制，以防止其直接或間接控制我國信用評級機構的經營權。為了鼓勵本國評級機構的發展，可以實行雙評級制度。在退出監管方面，要科學合理地制定退出的方式、標準、范圍和程序等。可以根據信用評級機構和從業人員的違法程度細化為多層次、多渠道的退出機制，如公開譴責、罰款、限制業務范圍、中止認證、撤銷認證直至退出，逐步加大懲罰力度既可以是全國市場的退出也可以是局部市場的退出;既可以是全面業務的退出也可以是部分業務的退出;既可以是長期退出也可以是短期退出。完善的退出制度是實施市場優勝劣汰的基礎，保障信用評級結果的可靠性。

　　(三)加強信息披露監管

　　我國的信用評級機構聲譽資本薄弱、公信力不足，增強信息的公開披露有助于提高其公信力。通過及時、完整、真實的信息披露，有助于增加投資者對受評對象和評級機構的了解，也可以由此積累信用評級機構的聲譽資本，增加市場對信用評級機構的認可度。同時這也是對利益沖突監管的一種有效手段。在信息披露監管中應該對信息披露的內容和合規性作出強制性規定，比如應當無條件地隨時披露受評對象和證券的信用等級，信用等級的含義、其體的評級方法、評級流程，信用評級分析師的姓名、職稱，評級數據、評級收費方式、評級歷史表現，等等。在信息披露的形式上可以要求信用評級機構持續性地及時按照統一規定的格式進行定期填報，由監管部門統一披露并進行合規監管，對一些重要信息的變更也應該進行即時披露，并且監管部門應該通過指定的網站或渠道向公眾披露以上信息。

　　(四)細化利益沖突監管

　　雖然目前我國的主要監管部門對信用評級活動中可能產生的利益沖突進行了規定，但是對于利益沖突的種類界定比較簡單，不夠詳細。對于信用評級機構的獨立性問題，還應該從股權結構設置、評級業務活動、評級機構員工利益等方面來規避可能產生的利益沖突。對于信用評級人員的獨立性，應該要求信用評級營銷人員、評級費用談判人員、咨詢顧問業務人員等與評級業務人員保持獨立性，并嚴格監管。另外，就造成信用評級利益沖突問題的主要方面——發行人付費模式來說，因為國內信用評級市場本身需求不足，而國內信用評級機構公信力又不夠強，在一個較長時期內仍將主要采用發行人付費的模式，建議監管部門對發行方支付的信用評級費用占到信用評級機構總收入的比例進行限制，加強對發行人付費產生的利益沖突問題的監管。

　　在對利益沖突監管的方式上建議除了絕對禁止和回避兩種以外，對于一些在經營過程中普遍存在但程度較輕的利益沖突可以通過加強信息披露的方式，充分發揮市場約束作用，讓市場參與者實施監督，還可以通過要求信用評級機構加強內部控制管理進行監管。另外對于回避制度，還需要對信用評級機構其體的實施進行監督，否則很難保障評級機構的內控制度能夠解決這種類型的利益沖突。

　　(五)完善信用評級行業的自律監管

　　行業自律監管是外部監管的必要補充之一，我國應該建立起統一的全國范圍內的信用評級行業協會組織。行業協會可以通過制定自律規則、業務規范對會員及從業人員進行自律管理，可以約束評級機構的不規范行為。行業協會可以通過制定行業標準和技術標準來實現獎優限劣，促進聲譽的形成，更好地發揮市場約束的作用;建立信息共享機制和數據庫，使得各評級機構的誠信情況可以公開查詢;建立自律委員會幫助行業進行自律，發現違約行為可以在行業協會內部實施懲戒。全國統一的行業協會的建立對信用評級行業健康、持續、有序地發展具有重要的意義。

　　(六)加強投資者利益保護，完善信用評級機構問責機制

　　對信用評級機構監管的最終目的是對投資者和消費者的利益予以恰當的保護。要保護投資者利益，應從三方面入手：首先在信用評級立法中應明確投資者利益保護制度，使投資者在進行民事訴訟時有法可依;其次，監管部門應該加強對利益沖突的監管，強制信用評級機構對公眾的信息披露;最后還應該完善信用評級機構的問責機制，尤其是民事賠償責任制度，對于信用評級機構故意誘導、掩藏評級信息，存在重大違法情況的，應有其體的民事賠償的懲罰措施和條例。