推進信用治理 服務經貿強國建設

　　——《關于深入推進商務信用建設的指導意見》專家解讀

　　(排名不分先后)

　　韓家平 商務部國際貿易經濟合作研究院信用研究所所長、研究員

　　戴宇欣 上海市質量和標準化研究院行業發展研究中心主任

　　石新中 首都師范大學信用立法與信用評估研究中心主任

　　高俊 中國國際電子商務中心

　　信用是市場經濟的基石，信用建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。黨中央、國務院高度重視社會信用體系建設工作，黨的十八大以來，先后出臺了《社會信用體系規劃綱要》和《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》等系列文件。

　　商務部認真貫徹落實黨中央、國務院部署，深入推進商務信用建設。前不久，出臺了《關于深入推進商務信用建設的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，制定了2022年之前商務信用建設的目標，明確了全過程信用監管、消費領域信用建設、營商環境誠信建設、信用工作基礎等工作方向。本期圓桌論壇特邀請了業內專家對《指導意見》進行深入的分析解讀。

　　您認為《指導意見》對于推動我國商務領域信用體系建設具有哪些意義?

　　石新中：一般認為，社會信用體系由信用信息公開機制、信用產品供求機制和信用獎懲機制構成。《指導意見》分別從上述三個方面對中國商務信用體系的構建提出了具體的意見，對于相關信用體系的建立和完善具有重要意義。

　　信用信息的合理公開是信用體系建設的前提和基礎。《指導意見》要求各級商務主管部門要利用各類商務系統網站、“信用中國”網站、國家企業信用信息公示系統等渠道，依法依規向社會公開行政許可、資質認定、行政處罰、執法檢查、聯合獎懲對象名單等信用信息。

　　市場主體的行政處罰、執法檢查和聯合獎懲對象名單等信息是其信用信息的重要組成部分，這些信息的公示對于督促相關主體誠實守信從事商務活動和相關部門進行信用監管具有重要意義。

　　《指導意見》還就相關主體信用檔案的建立和信用評價制度提出了具體的意見，如鼓勵平臺型企業健全經營者信用檔案，引導平臺型企業建立餐飲、美容美發等重點領域服務后評價機制，實施評價信息公開，要求家政服務企業和家政服務人員建立信用檔案，要求進出口企業將失信主體、責任人和失信行為記入信用記錄等。這些規定為保障我國商務信用信息的公開和對市場主體的公正信用評價奠定了基礎。

　　信用產品供求機制是信用體系建設的必經途徑。市場主體的信用信息被相關機構采集之后，經過系列分析和評價形成有價值的信用產品，市場上對此有需求的主體購買該信用產品從而解決了交易雙方信息不對稱的難題，這就是信用產品的供求機制。信用產品的供求機制是社會信用體系的重要組成部分。除了市場交易中的相關主體對信用產品的使用之外，在現代市場經濟國家，為保障市場經濟的良性運行，政府也會對不同信用狀況的市場主體區別對待。因而，政府部門也是信用產品的重要應用主體。《指導意見》要求各級商務主管部門將審核信用記錄、信用報告等列為商務領域行政審核、行政許可、政府采購、政策支持等工作的一般程序。在信用產品的應用尚不普及的背景下，政府部門對信用產品的使用將會帶動全社會對合格信用產品的有效需求，從而有助于市場主體樹立誠信經營的理念。

　　信用獎懲機制的運行是信用體系建設的關鍵環節。關于對守信主體的激勵，《指導意見》要求各級商務主管部門要探索對誠實守信主體實行優先辦理、簡化程序、容缺受理等便利服務措施;對守信的市場主體，在日常檢查、專項檢查中優化檢查頻次，降低企業合規成本;同時要支持行業制定紅黑名單認定標準，對誠信市場主體進行表彰、重點推介、減免會費等行業性激勵。在失信主體的懲戒方面，《指導意見》要求各級商務主管部門要對違法失信主體實施市場禁入或服務受限等預防和懲戒措施;加強對違法失信主體的行政性約束，將嚴重失信主體列為重點監管對象，加大抽查比例和頻次，從嚴進行資質審核、后續審批;要求相關行業對失信市場主體進行警告、行業內通報批評、公開譴責、不予接納等行業性約束或懲戒。上述信用獎懲機制的建立和完善將有助于政府對商務領域信用監管機制的確立。

　　相對于傳統的商務治理機制，以信用為核心的商務治理新機制具有哪些特征?

　　韓家平：《指導意見》最大的亮點是首次明確提出了要構建商務領域以信用為核心的新型監管體制，推進商務領域治理能力現代化。

　　相對于傳統的商務治理體制，以信用為核心的商務治理新體制至少具有以下四個特征：

　　一是以信息(數據)為基礎，區別不同主體信用狀況的分類監管。實現信用監管的前提是對市場主體、客體和交易行為信息(數據)的全面掌握，以此為基礎對市場主體的信用狀況進行評價和分類，并針對不同信用狀況的企業實行不同的監管方式，做到對違法失信者嚴懲不貸、對守法守信者無事不擾。

　　二是瞄準違法失信風險的精準監管、有限監管。在對市場主體按照以往信用狀況進行分類的基礎上，基于大數據、人工智能等信息技術，還可以及時發現甚至提前預警違法失信風險在何時何地發生，從而進行動態監管、精準監管和實時監管，使得違法失信行為無所遁形，消除失信主體的僥幸心理，提高誠信自覺意識。

　　三是多部門聯動的協同監管。新型監管的另一大特征是在各部門信用信息交換共享的基礎上，實現跨部門的守信聯合激勵和失信聯合懲戒。聯合獎懲機制的核心思想是通過跨部門的信用信息的交換共享，依法依規采取聯合行動，使“守信者一路綠燈，失信者處處受限”，使守信者獲得便利、優惠，失信者付出高昂代價。截至2018年年底，在全國社會信用體系建設部際聯席會議的推動下，已有60個部門簽署了51個信用聯合獎懲合作備忘錄，推出聯合獎懲措施100多項。據不完全統計，全國法院已累計發布失信被執行人名單1277萬人次，相關部門配合限制購買飛機票1704萬人次，限制購買動車高鐵票544萬人次，限制“黑名單”當事人擔任企業法定代表人、董事、監事和高級經理職務1.15萬人次。

　　四是社會力量共同參與的綜合監管(社會共治)。以信用為核心的治理不僅是政府單方面、單方向的管理，而是由市場主體、行業組織和第三方機構參與的社會共治。現在我國市場主體數量已達1億戶，新業態、新模式層出不窮，如果只依靠政府一方有限的行政資源進行監管是不可能的。必須在法律法規的框架下充分發揮各方面力量實行社會共治，將過去政府碎片化、粗放式、條塊分割、事前管理為主的監管模式，轉變為覆蓋全部主體和事前事中事后全流程、跨部門協同的精準監管，逐漸形成市場主體自治、行業自律、政府監管和社會監督相結合的新治理格局。

　　隨著《指導意見》的貫徹實施，到2022年，商務領域信用聯合獎懲機制將進一步健全，以信用為核心的新型監管體制基本建立，信用將成為(行政+市場)資源配置的新標準、分類管理和聯合獎懲的新依據、流通治理的新邏輯新方法、流通新秩序的新面貌新特征。

　　高俊：商務信用是“大商務、全領域”的信用，涵蓋了國內貿易、對外貿易、服務貿易、外商投資、對外投資合作等領域。“加強消費領域信用建設”作為重點任務之一，覆蓋了國內貿易領域的主要行業，包括推進家政服務、住宿餐飲、批發零售和成品油等民生消費領域、電子商務領域以及直銷、藥品流通等重點行業，是貫徹大商務理念的全領域信用設計。

　　商務信用監管是“全過程監管”。為提升商務領域信用治理能力，《指導意見》提出將“實施全過程信用監管”，通過一系列信用制度和機制的建立，加強商務領域事前事中事后全過程管理。一是通過開展事前信用核查、實施信用承諾制度，進一步嚴格事前管理;二是通過完善信用公示制度、開展分類監管，提高監管的針對性、有效性;三是通過實施信用聯合獎懲，對守信主體進行聯合獎勵、對失信主體實施聯合懲戒，營造“守信得益、失信受制”氛圍。

　　商務信用是社會信用體系建設的重要內容。您認為《指導意見》主要從哪些方面推動商務信用建設?

　　高俊：《指導意見》以人民為中心進行商務信用建設總體設計，闡明了商務信用建設要以人民為中心的重要理念，要以營造人民群眾滿意的誠信營商環境為立足點，統籌考慮商務全局開展商務信用總體設計。

　　《指導意見》明確指出，商務信用將圍繞政府監管和市場自治兩個著力點共同推進，從政府信用監管體制和市場環境改善兩方面開展全國商務信用體系建設。政府監管方面，將進一步加強信用法規制度建設，建立更加完善的商務領域信用信息平臺，建立健全全過程信用監管機制;市場自治方面，將推動消費領域信用建設，致力于消費環境改善和消費滿意度提升，加強企業誠信意識，培育誠信營商環境。

　　《指導意見》明確了商務領域信用治理四項主要任務。一是實施全過程信用監管。通過建立信用審查、信用承諾、聯合獎懲等一系列信用制度，推動商務領域全過程信用監管。二是加強消費領域信用建設。重點加強家政服務等民生消費領域信用建設，加強嚴重失信問題治理。培育信用消費，引導商協會建立信用約束機制，加強消費領域行業自律。三是開展營商環境誠信建設。推進“兩類貿易”“雙向投資”等涉外經濟領域信用建設，提高擴大開放水平和質量。通過跨區域信用信息共享、聯合獎懲的實施，建立區域信用合作機制。四是夯實商務信用工作基礎。從法規制度體系、信用標準體系、信息系統建設三個方面夯實信用治理基礎。

　　此外，《指導意見》指出要充分利用大數據、云計算、人工智能等現代信息技術，發揮其對海量信用信息加工、處理、分析、應用等優勢，加強商務信用信息平臺建設，提高商務信用治理信息化、自動化、智能化水平。商務信用建設整體上圍繞征信、評信、用信開展，商務信用治理是以信用信息記錄、匯集、共享等為基礎，以信用公示、分類監管、信用審查、聯合獎懲等為根本任務，涉及到海量數據的處理和計算時需充分應用信息加工處理和深度分析技術。因此，需加強信息技術支撐能力建設。

　　如何把握《指導意見》中的標準化工作要求?

　　戴宇欣：《指導意見》中多次提到標準的作用，著力發揮標準的引領和導向作用，服務商務信用建設，特別是將信用標準體系作為亟待夯實的工作基礎之一，可以認為，標準將是深入推進商務信用建設的一個重要著力點。

　　要用頂層思維來考慮如何應用標準深入推進商務信用建設工作。商務信用的標準化工作，不能僅僅單純考慮在某一領域制定標準，而是要從商務信用工作的整體推進角度來思考，通過建立適用于商務信用整體工作的標準體系，繪制標準路徑圖，結合科學性和實踐需求識別關鍵的亟待由標準解決的領域，有序推進各環節標準的研制。

　　要注重標準與法律法規的配套與互補。標準的內涵兼具技術性和普適性，必然能為法律法規的有效實施提供技術層面的支撐。對于立法條件不成熟或立法程序導致的不及時，可以由小范圍的標準試點來探索經驗模式。特別是對于無法由法律法規具體規定的技術路徑，可以用標準來彌補，這也是WTO規則所允許并在歐美等發達國家和地區經常引用的一種典型、成熟做法，即：將立法交給立法部門，將技術交給有公信力的標準，發揮各自長處。

　　要注重發揮不同層級標準，特別是新型標準在商務信用工作中的重要作用。國務院《深化標準化工作改革方案》和新修訂的《中華人民共和國標準化法》都對團體標準這一新類型的標準提出了要求，鼓勵有能力的社會團體在該組織所涉及行業范圍內率先制定具有先進性的團體標準，來引領整個行業的發展。在建立完善商務信用標準體系的工作中，也要結合標準的適用對象和領域，發揮不同類型標準的作用。諸如涉及到數據交換、共享等基礎標準，或在國家范圍內統一實施的信用機制、統一的分類監管判定依據等，可以制定國家標準;對于具有行業特點的，如分行業的認定標準、重點民生消費領域等，可以制定行業標準，其中對于那些具有需求但全行業推廣暫不成熟的，可以鼓勵相關行業組織集中一批企業率先制定團體標準來形成示范和探索經驗;對于地方上可先行先試的，可以進一步完善地方標準。

　　此外，要注意的是，上述不同層級所對應的標準類型并不是一成不變的，隨著相關標準在技術和可操作性角度的不斷成熟，可適用的范圍不斷擴大，如地方標準或團體標準這些有限范圍和區域的標準可以逐步上升為國家或行業標準。對于可跨區域實施的標準，如長三角、珠三角等，可以鼓勵其開展地方標準互認或團體標準共定、共享、共用。

　　要把好標準化對象的尺度。換言之，亦非所有技術領域都應當制定成具有較大適用范圍的國、行、地、團標。例如信用等級的評價方法標準，一般而言，信用評價方法屬于征信機構的技術秘密和核心競爭力，與標準所要求的一定范圍內公開使用存在沖突;但另一方面，參次不齊的評價方法的存在也導致評價結果的混亂，進一步地影響評價結果的公信力。因此，從標準的角度，應當從評價指標的通用建立方法、術語、評價實施的原則及程序等方面作統一規定，而征信機構可以在公認的原則下，應用其認為好的技術和模型去進行評價，從而確保不同機構應用不同模型在開展評價時，能有一個共同的話語基礎，也能夠讓使用者去對比和發現更符合人們認知也更為公平合理的評價結果。

　　抓緊做好關鍵領域標準研制工作。《指導意見》不但明確提出了若干亟待推進標準制定的關鍵領域，如聯合獎懲對象名單認定標準、監管對象分類標準、信用信息互聯互通標準、行業紅黑名單認定標準等，其他重點工作中也隱含了對關鍵標準的需求，如電商企業誠信檔案、商品溯源、服務后評價等，這些重點工作很大程度上需要在技術上給予統一規范，關鍵標準的研制也應列入優先事項。